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Análisis de la propuesta para modificar cobro por concesiones de espectro radioeléctrico en México

La década de los setenta nos dejó demasiadas memorias. Desde canciones que aun nos hacen tararear “la vida te da sorpresas, sorpresas te da la vida, ay Dios” hasta la publicación del Código Fiscal de la Federación de 1977 donde, según el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (Tomo IV, julio de 1996) en su página 17, “se consideró que la causa generadora de los derechos no residía en la obligación general de contribuir al gasto público, sino en la recepción de un beneficio concreto en favor de ciertas personas, derivado de la realización de obras o servicios”.

Traduciendo un poco, la labor del estado no es entregar en concesión sus activos para sanear sus arcas cobrando a precios de mercado sino asegurar que se cubre el valor del activo otorgado y se provee un servicio u obra que beneficie de forma directa a la población. Obviamente, al no ser experto en derecho mexicano (ni pretender serlo) acudí a dos altos ejecutivos – no se preocupen que ninguno de ellos trabaja para una empresa prestadora de servicios o de infraestructura – para asegurarme de que mi lectura de la normativa mexicana ha sido correcta.

Aclarado el tema pueden imaginar mi sorpresa al enterarme que en la Gaceta Parlamentaria del martes 8 de septiembre de 2020 (Número 5604-E) se proponen cambios en la Ley Federal de Derechos al presente proceso de asignación de bloques de espectro radioeléctrico en las bandas que van de 814 a 824 MHz, 824 a 849 MHz, 859 a 869 MHz y 869 a 894 MHz; así como también las de 614 a 698 MHz y 1427 a 1518 MHz; y de 3300 a 3400 MHz y 3400 a 3600 MHz.

La propuesta deja bastante claro que los cambios al incremento de los montos anuales, a ser pagados por los concesionarios, por espectro radioeléctrico se deben a la llegada de 5G. En otras palabras, se trata a todos los bloques de espectro mencionados como si estuviesen adjudicados para uso primario de servicios móviles cuando si se mira de cerca la actualidad de la banda de 3,5 GHz se observa que de 3,4 GHz a 3,6 Ghz esta porción de espectro se encuentra asignada a operadores satelitales de forma co-primaria con proveedores de servicio fijo (enlaces punto a punto y punto a multipunto), mientras que de 3,6 GHz a 4,2 GHz el espectro esta adjudicado a servicios satelitales de título primario.

Sobre servicios IMT en 3,5 GHz, el IFT en sus publicaciones ha mencionado que hasta unos 150 MHz de la frecuencia podrían ser contemplados para servicios móviles. Resumiendo: el presente de la banda de 3,5 GHz es complicado y la propuesta de modificación de la ley de derechos parece no contemplar esta realidad. Dato no menor si se considera que bajo los cambios sugeridos al pago anual un operador terminaría pagando por un bloque de 50 MHz de espectro radioeléctrico concesionado por 20 años un total de $397,923,402 (dólares de 2020 a un cambio de MX$ 21,28 por dólar).

Sería conveniente que cuando se redacten normas que impacten al sector de telecomunicaciones que hagan referencia a tecnologías o servicios los autores del documento consulten a especialistas técnicos. Por ejemplo, se menciona que los sistemas 5G (siendo este un término comercial para los Releases 15 y 16 del 3GPP) son completamente distintos a los 3G y 4G. Teniendo en cuenta que LTE (o sea, 4G) es una red totalmente IP que con las condiciones adecuadas puede alcanzar velocidades cercanas al 1 Gbps con latencia de hasta 10 ms, lo que nos espera con 5G no es completamente distinto sino una evolución para mejorar este desempeño.

¿Por qué tanto énfasis en algo que aparenta no ser importante? Sencillamente porque es obvio que las autoridades están tratando a las tecnologías móviles como entes estáticos donde los cambios suceden de generación en generación en lugar de verlos como un proceso de evolución constante donde cada 12 a 24 meses surge una actualización que mejora el desempeño de la tecnología. Por ejemplo, cuando se hace el primer lanzamiento de LTE este representaba el Release 8 estandarizado por el 3GPP y daba velocidades comerciales pico de 12 a 20 Mbps. El LTE Pro es el Release 14 y el 5G NSA que se lanza comercialmente durante 2019 en Corea del Sur, Estados Unidos y Uruguay, entre otros países, era el Release 15.

Entre las justificaciones que se dan para los cambios se encuentra la afirmación de que en México “las cuotas de los derechos que se cobran en México por estas bandas de frecuencias se encuentran por debajo de sus referencias internacionales, de conformidad con una muestra de valor tomada de esta banda de frecuencias en 14 países, representando el 34% de la mediana y constituyendo sólo una quinta parte del promedio de las mismas”. 

Sin embargo, no se menciona el nombre de los 14 países utilizados en la muestra. Considerando que entre estados independientes y otros territorios en el mundo contamos con más de 200 jurisdicciones que efectúan procesos de asignación de espectro radioeléctrico una muestra de menos del 7% aparte de no ser representativa da la impresión de ser aleatoria si se considera que según datos presentados por entidades como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) o Nera Economic Consulting los montos recaudados por el estado mexicano por sus concesiones de espectro son más altas que el promedio.

Asimismo, para mostrar la importancia de saber cuales son los países utilizados en una comparación de montos recaudados por la concesión de espectro para comprender si son casos que reúnen condiciones similares a las del mercado mexicano, en un análisis de los resultados de la asignación de 120 MHz de espectro en la banda de 2.5 GHz que concluyó el 6 de agosto de 2018, la consultora regiomontana Telconomía muestra que los precios por MHz/Pop pagados en México fueron los terceros más caros en una muestra de quince procesos de países de distintas regiones geográficas del planeta.

Lo anterior sin olvidar las numerosas quejas que han presentado a través de los años distintas empresas al gobierno resaltando el alto porcentaje de los ingresos que representan los pagos anuales por uso de espectro para aquellas empresas que ofrecen servicio móvil. Que mejor muestra que la decisión de un operador de mantenerse ofreciendo servicio, pero haciendo la transición hacia operador móvil virtual justificando su decisión por el costo del espectro. Hay que hacerse ciego, sordo y mudo a las numerosas declaraciones de comisionados pasados y presentes del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) afirmando una y otra vez que los precios de espectro radioeléctrico de México son contraproducentes si lo que se busca es fomentar la inclusión en el uso de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) e impulsar la transición hacia la transformación digital. ¿Quién tiene la razón? ¿Nera? ¿Telconomia? ¿OCDE? ¿Los comisionados del IFT? ¿Los redactores de la propuesta de modificar la Ley Federal de Derechos?

También es importante estar conscientes del contexto en que ocurren las asignaciones de espectro radioeléctrico pues como indica un estudio publicado en 2012 por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) la tendencia internacional es que el precio por MHz/POP vaya disminuyendo con el paso del tiempo. Esto se debe, según la firma de investigación inglesa Policy Tracker a tres razones principales: a) mayor disponibilidad de espectro en el mercado, b) consolidación de la industria, y c) una mayor estabilidad en el mercado. En el caso de México, se debe resaltar que fue el primer país de América Latina en publicar una hoja de ruta sobre la asignación de distintas bandas de espectro radioeléctrico con el objetivo de entregar a los operadores móviles, de forma agregada, más de 11 GHz de este insumo.

Avances en este sentido han sido observado en los últimos siete años, periodo en el que México estuvo avanzando aceleradamente en este renglón en comparación de sus pares latinoamericanos. Además, la consolidación del mercado implica que hay menos postores interesados en la adquisición de espectro lo que a su vez garantiza menor puja por los bloques que puedan ser ofrecidos por el gobierno. Finalmente, la estabilidad de la dinámica competitiva del mercado, junto a los avances tecnológicos de años recientes, permite a los proveedores de servicios móviles ejercer una mejor administración de las frecuencias de espectro radioeléctrico que tienen a su disposición.

Otros factores que pueden impactar la decisión de un operador en invertir una mayor cantidad de dinero incluyen los niveles de ingreso promedio por usuario (ARPU) que se tiene por usuario y el margen de ganancia que se obtiene de cada unos de ellos. No se puede esperar que se obtenga el mismo precio de MHz/POP en un mercado donde el ARPU mensual es de US$ 3 dólares de forma agregada que en uno donde el valor del ARPU mensual es de US$ 50 dólares. La cantidad de años por la que se concesiona el espectro radioeléctrico también es importante pues en un sector de inversión constante como lo es el de servicios móviles, una concesión de poco tiempo puede no ser rentable para algún operador dentro de las características de uso y adopción de nuevos servicios que pueda tener su base de subscriptores.

Es sumamente importante conocer cuales son los países que se utilizan de referencia en cualquier modelo de valor de espectro radioeléctrico para asegurar que no existen asimetrías dentro de la comparativa derivada del uso que se le da al bloque de espectro que se compara. La UIT divide al planeta en tres regiones cuando se refiere a política de administración de espectro radioeléctrico por lo que cuando se habla de un dividendo digital en las Americas (región 2) o de un segundo dividendo digital se está hablando específicamente de las bandas de 700 MHz y 600 MHz respectivamente. Mientras que en Europa (región 1) el dividendo digital se refiere al bloque de 800 MHz y el segundo dividendo digital a la de 700 MHz. No porque la frecuencia sea la misma en dos países los bloques poseen la misma historia de utilización.

Finalmente, la propuesta de ley incluye el siguiente párrafo: “los sistemas de telecomunicaciones con tecnología 5G podrán prestar servicios móviles de quinta generación, los cuales serán completamente diferentes a los servicios actuales de tercera y cuarta generación, toda vez que permitirán llevar a cabo comunicaciones de gran fiabilidad y baja latencia. Por tal motivo, es relevante preparar un esquema tributario que permita el desarrollo y despliegue de redes de este tipo en nuestro país, ya que proporcionarán acceso a una amplia gama de servicios de telecomunicaciones entre los que se incluyen los servicios móviles avanzados”.

Cuidado, mucho cuidado, intentar regular por tecnologías especialmente en un entorno IP, sobre todo si no se tiene idea de como funciona o cuales son sus capacidades y desempeño. Lo anterior sin olvidar que, en México, como es mejor práctica internacional, se regulan servicios y no tecnologías.

Que contrario a Pedro Navaja, esperemos que el final de la política de administración de espectro radioeléctrico de México no se convierta en una novela kafkiana de callejón.

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